Šesť pripomienok k listu spravodajcov OSN k novele ústavy

Pred pár dňami niekoľko osobitných spravodajcov OSN zverejnilo otvorený a kritický list slovenskej vláde týkajúci sa návrhu novely ústavy o ústavnej identite, ktorý prejednáva NR SR. Predmetné znenie, na ktoré sa list zameriava, je nasledovná novelizácia čl. 7 ústavy:

„(6) Slovenská republika si zachováva zvrchovanosť predovšetkým vo veciach národnej identity tvorenej najmä základnými kultúrno-etickými otázkami, ktoré sa týkajú ochrany života a ľudskej dôstojnosti, súkromného a rodinného života, manželstva, rodičovstva a rodiny, verejnej morálky, osobného stavu, kultúry a jazyka, ako aj rozhodovania o veciach s tým súvisiacich v oblasti zdravotníctva, vedy, výchovy, vzdelávania, osobného stavu a dedenia.

(7) Nič v tejto ústave a ústavných zákonoch nemožno vykladať ako súhlas Slovenskej republiky s prenosom výkonu časti jej práv vo veciach tvoriacich národnú identitu.“

O liste písali aj slovenské médiá, pretože podnet k tejto aktivite dala slovenská Amnesty International. Tejto téme sa venujem (tu aj tu) a preto sa chcem podeliť o svoj názor na tento list. Vopred sa ospravedlňujem, že reakcia bude dlhšia a možno viac právnická, ako by čitateľ čakal.

Vo všeobecnosti je tento list kritický, čo by však nevadilo, ak by kritika bola oprávnená s cieľom návrh vylepšiť. To však experti OSN na prekvapenie nerobia a navrhujú prehodnotenie prijatia návrhu novely ústavy na základe pochybných, a nebojím sa povedať, že špekulatívnych až dezinformačných tvrdení. Najprv predstavím kritický argument, ktorým experti argumentujú a potom ponúknem svoju argumentáciu.

1. Experti OSN vo svojom liste tvrdia, že slovenská ústava predvída nadradenosť (supremacy) medzinárodného práva pred vnútroštátnym. Operujú pritom čl. 1 ods. 1 a čl. 2 (zrejme mali namysli čl. 1 ods. 2 ústavy). Návrh novely ústavy má túto prednosť vraj zvrátiť, a teda bude v rozpore s inými článkami ústavy (čl. 1).

Odpoveď:

Uvedená informácia je nepravdivá. Ústava nepredvída a nikdy nepredvídala bezpodmienečnú a absolútnu prednosť alebo nadradenosť medzinárodného (či európskeho) práva. Čl. 1 ods. 2 ústavy je len interpretačným vodidlom a nie právnou normou, ktorá má konkrétny obsah (ide len o blanketu). Zo znenia: „Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky.“ nevyplýva vzťah hierarchie medzi vnútroštátnym a medzinárodným právom. Expertom OSN treba ukázať znenie konkrétnych článkov, ktoré regulujú vzťah ústavy a medzinárodnoprávnych záväzkov Slovenska (čl. 7 ods. 5, čl. 154c). Tieto články sú jasný dôkaz o tom, že ústava zostáva nadradená nad záväzkami z medzinárodného práva, ktoré majú prednosť len pred zákonmi, ale nie pred ústavou. Podobne judikuje aj Ústavný súd SR, ktorý rovnako hovorí, že záväzky z medzinárodného práva sa vykonajú, len ak nie sú v rozpore s ústavou (por. medzi inými nález PL. ÚS 24/2014).

2. Podľa expertov OSN má byť ústavná úprava v prípade schválenia v rozpore s čl. 27 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve, podľa ktorého sa štát nemôže dovolávať svojho práva pre nesplnenie svojho záväzku podľa práva medzinárodného.

Odpoveď:

Aj v prípade, že by novela ústavy bola schválená, stále sme členmi OSN a nevypovedávame žiadnu medzinárodnú zmluvu. Rovnako tak výklad ústavy má byť v princípe v súlade so záväzkami z medzinárodného práva, pokiaľ tie nebudú v rozpore s ústavou. Ak aj vznikne konflikt medzi slovenskou ústavou a medzinárodným právom, tak neexistuje jasné pravidlo, ktoré rozhodne, či má prevážiť ústava, alebo medzinárodné právo, pretože kým ústava je v zmysle vnútroštátneho nadradená nad akýkoľvek prameň práva (bezohľadu na to, či je vnútroštátny, alebo medzinárodný), tak medzinárodné právo predpokladá svoju nadradenosť voči akémukoľvek inému právu (čl. 27 Viedenského dohovoru).

Aj z tohto dôvodu existuje právny pluralizmus a čo má dostať prednosť, sa bude riešiť ad hoc: môže prevážiť ústava a národná identita alebo môže prevážiť medzinárodné právo. Presne takto to funguje vo väčšine krajín Európy a v judikatúre európskych ústavných súdov. Spomenúť môžeme Spolkový ústavný súd a jeho rozhodnutie Görgülü voči ESĽP a limitov judikatúry ESĽP v Nemecku, taliansky ústavný súd pri neaplikácii imunity štátov podľa medzinárodného práva a v rozpore s rozhodnutím Medzinárodného súdneho dvora v rozsudku č. 238/2014 alebo rozsudok Súdneho dvora EÚ vo veci Kádí pri sankciách BR OSN.

Všetky tieto súdy uviedli, prečo nerešpektujú alebo nebudú rešpektovať pravidlá medzinárodného práva v prospech svojej vlastnej ústavy, respektíve v prípade Súdneho dvora EÚ v prospech práva EÚ. Jednoducho nie vždy má prednosť norma, ktorú by sme chceli. A o tom ústavný pluralizmus je.

Aj keď konflikt medzi slovenskou ústavou a nadnárodným právom je zriedkavý, možnosť nesúladu sa úmerne zvyšuje aktivizmom inštitúcií medzinárodného práva. Aj z tohto listu vyplýva, že čo by v nadnárodnom prostredí pred 10 rokmi nikoho netrápilo, akú novelu ústavy chce Slovensko prijať, tak teraz je z návrhu novely ústavy medzinárodný poplach a potrebu vyjadriť sa majú OSN, Benátska komisia, Európska komisia či OBSE.

3. Ďalej experti OSN píšu, že termín národná identita a kultúrno-etické otázky nemajú definíciu v právnom poriadku Slovenska a nemajú jednotný význam. Nemôžu byť súčasťou práva pre riziko, že nebudú dostatočne inkluzívne. Ďalej experti spomínajú riziko, že identita umožní nižší štandard ľudských práv v porovnaní s medzinárodnou úpravou, čím môže prísť k diskriminácii určitých osôb.

Odpoveď:

V prvom rade treba povedať, že pojem národná identita je obsiahnutý v čl. 4 ods. 2 Zmluvy o EÚ. Takže ide o legálny pojem. Okrem toho aj mnohé ústavné súdy pracujú s konceptom národnej či ústavnej identity. Napríklad Spolkový ústavný súd v rozhodnutí o Lisabonskej zmluve určil, čo patrí do nemeckej identity: koncept demokracie a sebaurčenia nemeckého národa ako aj trestného práva, monopolu na použitie sily, základné rozhodnutia o fiškálnej politike, sociálny štát a kultúrne otázky. Konkrétne do kultúrnej a národnej identity zahrnul školy a vzdelávací systém, rodinné právo, používanie jazyka, časť regulácie médií ako aj status cirkví, náboženských a ideologických komunít. V regulovaní týchto oblastí prichádza k prepojeniu s tradíciami, skúsenosťami a hodnotami každého štátu, ktoré sa vyvíjajú v čase (§ 260 rozsudku). Podobne tak urobil poľský ústavný súd či francúzska ústavná rada (aj keď len všeobecne).

Takže Slovensko nie je výnimka. Na rozdiel od ústavných súdov, identitu formuluje parlament ako demokratický zástupca, čo je v súlade so slovenskou tradíciou dopĺňania a novelizovania ústavy.

Čo je však podstatné, novelizovaný čl. 7 nehovorí, ako bude konkrétna oblasť definovaná. Účelom novely ústavy je to, že si túto oblasť upravíme sami berúc do úvahy slovenskú ústavu a aj záväzky vyplývajúce z medzinárodného práva. Preto argument expertov OSN o inkluzivite/exkluzivite identity je predčasný a špekulatívny. Ak by aj bola novela schválená, bude závisieť na demokratickej väčšine, akú koncepciu jednotlivým oblastiam národnej identity prisúdi. Táto úprava môže byť ultraprogresívna, neutrálna alebo konzervatívna.

Aj z tohto dôvodu je argument expertov OSN o potencionálnej diskriminácii či nižšom štandarde ľudských práv na Slovensku z titulu ústavnej identity nesprávny: jednak je nejasné, či novela vôbec bude schválená, a jednak je otvorené, ako orgány verejnej moci s národnou identitou naložia berúc do úvahy aj svoje záväzky vyplývajúce z medzinárodného práva.

Navyše vnútroštátne mechanizmy ochrany ľudských práv a slobôd vrátane kompetencie ústavného súdu pri abstraktnom prieskume právnej úpravy ako aj v konaní o ústavnej sťažnosti zostávajú zachované. Rovnako aj metodologické inštrumentárium (test proporcionality).

4. Iným argumentom expertov OSN je, že novelizácia ústavy má rozšíriť práva a slobody a nie ich obmedzovať a Slovensko má chrániť práva a slobody osobám, ktoré majú inú ako navrhovanú identitu.

Odpoveď: